】當前，我國耕地凈流出現(xiàn)象加劇，威脅糧食安全生命線，隨著城鎮(zhèn)化擴張、生態(tài)退耕及違規(guī)占地，2022年全國耕地凈減少超百萬畝，觸及18億畝耕地紅線，這一趨勢若不遏制，將導(dǎo)致糧食產(chǎn)能下滑，加劇對外依存風(fēng)險，整改緊迫性凸顯：一方面需強化執(zhí)法，嚴查違規(guī)占用耕地行為；另一方面應(yīng)推進耕地"占補平衡"制度落地，通過高標準農(nóng)田建設(shè)、鹽堿地改良等手段提質(zhì)增效，需完善跨部門協(xié)同監(jiān)管機制，運用衛(wèi)星遙感技術(shù)動態(tài)監(jiān)測，并將耕地保護納入政績考核，唯有守住耕地數(shù)量、質(zhì)量雙紅線，才能筑牢大國糧倉根基，端穩(wěn)14億人的飯碗。（198字）
近年來,我國城鎮(zhèn)化進程持續(xù)加速，伴隨而來的是耕地資源的急劇減少，根據(jù)自然資源部數(shù)據(jù)顯示，2021年全國耕地面積較上年度凈減少約175萬畝，部分糧食主產(chǎn)區(qū)甚至出現(xiàn)"耕地赤字"現(xiàn)象，為切實守住18億畝耕地紅線，保障國家糧食安全戰(zhàn)略，耕地凈流出整改工作已成為當前農(nóng)業(yè)政策的核心任務(wù)，這項整改行動不僅關(guān)乎國家層面的戰(zhàn)略布局，更直接影響到億萬農(nóng)民的生計保障和中華民族的永續(xù)發(fā)展，本文將從政策背景、現(xiàn)實困境、治理路徑及長效機制四個方面系統(tǒng)探討耕地凈流出問題，以期為構(gòu)建更科學(xué)的耕地保護體系提供決策參考。
耕地凈流出整改的背景與政策演進
耕地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)性資源,是國家糧食安全的根本保障，自2006年起，我國確立了18億畝耕地紅線的保護目標，并將其納入"十二五""十三五"規(guī)劃綱要，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，耕地保護面臨嚴峻挑戰(zhàn)：2016-2020年間，全國建設(shè)占用耕地年均超過200萬畝，而同期通過土地整治補充的耕地質(zhì)量普遍較低，形成"數(shù)量平衡但質(zhì)量下降"的困境。
為應(yīng)對這一局面,國家接連出臺重磅政策：2020年國辦印發(fā)《關(guān)于堅決制止耕地"非農(nóng)化"行為的通知》，劃定6種嚴禁行為；2021年修訂實施的《土地管理法實施條例》大幅提高違法占用耕地處罰標準；2022年中央一號文件首次提出建立耕地種植用途管控機制，并明確"耕地保護黨政同責(zé)"考核制度；2023年自然資源部推出"耕地智保"應(yīng)用場景，運用衛(wèi)星遙感技術(shù)實現(xiàn)耕地變化"半月清"。
耕地凈流出整改的本質(zhì)是通過"源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲"的全鏈條管控，系統(tǒng)解決耕地"非糧化""非農(nóng)化"問題，這項工作要求各地建立耕地變化動態(tài)監(jiān)測機制，對流失耕地實施"建檔立卡、分類處置"，并推行"增違掛鉤"機制，將違法用地數(shù)量與新增建設(shè)用地指標審批直接掛鉤，形成強有力的制度約束。
耕地凈流出問題的多維困境分析
城鎮(zhèn)化擴張蠶食優(yōu)質(zhì)耕地
大城市周邊素有"糧倉"之稱的優(yōu)質(zhì)耕地正面臨嚴峻威脅，長三角、珠三角等經(jīng)濟活躍區(qū)，因產(chǎn)業(yè)園區(qū)擴張、房地產(chǎn)項目開發(fā)導(dǎo)致的耕地流失占總量60%以上，更值得關(guān)注的是，這些被占用的耕地中近八成是土壤肥沃、基礎(chǔ)設(shè)施完善的永久基本農(nóng)田。
農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整失序
部分地區(qū)為追求短期經(jīng)濟效益，鼓勵"稻田改果園""糧田變花海"等行為，某水果大省2019-2021年間果樹種植面積激增280萬畝，其中60%來自糧食耕地，更甚者，部分企業(yè)以"田園綜合體"名義圈占耕地開發(fā)文旅項目，構(gòu)成變相的商業(yè)開發(fā)。占補平衡機制失靈
現(xiàn)行制度下，補充耕地普遍存在"三低"現(xiàn)象：一是新開墾耕地地力等級平均比被占用耕地低1-2個等級；二是補充耕地配套設(shè)施完善度不足30%；三是偏遠地區(qū)補充耕地后期管護率不足50%，形成"數(shù)字平衡"掩蓋下的實質(zhì)流失。糧食生產(chǎn)收益困境
據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部調(diào)查，2022年種植水稻、小麥的畝均凈利潤分別為465元、347元，不及經(jīng)濟作物的1/3，這種比較效益差異導(dǎo)致新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)土地后"非糧化"經(jīng)營比例高達42%，小農(nóng)戶則出現(xiàn)季節(jié)性撂荒現(xiàn)象。監(jiān)管體系存在盲區(qū)
基層自然資源執(zhí)法力量普遍不足，平均每個縣級執(zhí)法大隊僅8-10人，卻需監(jiān)管數(shù)百平方公里區(qū)域，部分違法占地行為通過"化整為零"方式規(guī)避審批，待發(fā)現(xiàn)時已形成既定事實，整改成本高昂。
系統(tǒng)性治理路徑的創(chuàng)新與實踐
構(gòu)建"空天地網(wǎng)"一體化監(jiān)管體系
- 應(yīng)用高分七號衛(wèi)星實現(xiàn)亞米級遙感監(jiān)測,結(jié)合無人機航拍構(gòu)成"季度衛(wèi)片+月度航片"監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)
- 推廣"田長制"數(shù)字平臺，實現(xiàn)網(wǎng)格員巡查軌跡可追溯、問題上報實時化
- 建立耕地保護"紅黑榜"制度，對整改不力地區(qū)暫停用地審批
完善耕地保護補償激勵機制
- 在13個糧食主產(chǎn)區(qū)推行耕地保護補償試點,補貼標準從每畝100元提高到300元
- 開發(fā)耕地地力指數(shù)保險產(chǎn)品,對采取保護性耕作的農(nóng)戶提供保費補貼
- 對新型經(jīng)營主體給予糧食規(guī)模經(jīng)營補貼,要求糧食種植比例不低于70%
創(chuàng)新耕地恢復(fù)技術(shù)模式
- 針對違規(guī)占用耕地,建立"恢復(fù)方案專家評審制"，確保復(fù)耕質(zhì)量
- 推廣"作物輪作+綠肥種植"模式，快速提升新墾耕地有機質(zhì)含量
- 在重金屬污染區(qū)實施"土壤調(diào)理劑+低積累品種"聯(lián)合修復(fù)技術(shù)
強化考核問責(zé)機制
- 將耕地保護納入地方政府績效考核,實行"一票否決"
- 建立領(lǐng)導(dǎo)干部耕地保護離任審計制度
- 對重大違法案件實施"雙查"，既查事又查人
構(gòu)建耕地保護長效機制的遠景思考
智慧治理維度
推進"數(shù)字國土"平臺建設(shè)，集成遙感監(jiān)測、地籍管理、執(zhí)法監(jiān)察等系統(tǒng)，實現(xiàn)耕地資源"一張圖"管理，探索區(qū)塊鏈技術(shù)在耕地流轉(zhuǎn)中的應(yīng)用，確保用途管制全流程可追溯。空間規(guī)劃創(chuàng)新
在國土空間規(guī)劃中劃定"農(nóng)業(yè)空間保護區(qū)"，實行差別化管控，大城市周邊設(shè)置5-10公里寬的"永久基本農(nóng)田保護帶"，嚴格限制非農(nóng)開發(fā)活動。生態(tài)價值實現(xiàn)
建立耕地生態(tài)產(chǎn)品價值核算體系，將碳匯功能、生物多樣性保護等生態(tài)價值納入耕地保護補償標準核算，試點耕地保護責(zé)任指標交易市場，允許保護任務(wù)重的地區(qū)向保護成效好的地區(qū)購買指標。全球視野下的戰(zhàn)略儲備
建立與國際接軌的耕地質(zhì)量評價體系，將18億畝耕地細分為口糧田、戰(zhàn)略儲備田、彈性調(diào)節(jié)田三類實施精準管控，在"一帶一路"框架下開展耕地保護國際合作，共享遙感監(jiān)測、土壤改良等技術(shù)成果。代際公平機制
推行耕地保護代際補償基金，從土地出讓收益中提取一定比例專項用于長期地力培育，建立耕地健康檔案，記錄每塊耕地的利用變遷和質(zhì)量變化，作為傳給后代的"土地遺囑"。
耕地保護是一場關(guān)乎民族生存發(fā)展的持久戰(zhàn),在當前復(fù)雜國際形勢下，我們必須清醒認識到：糧食安全的主動權(quán)必須牢牢掌握在自己手中，而耕地正是這份安全的根基所在，未來需要在法治保障、技術(shù)創(chuàng)新、機制完善等方面持續(xù)發(fā)力，構(gòu)建政府主導(dǎo)、市場調(diào)節(jié)、公眾參與的耕地保護共同體，要特別重視調(diào)動農(nóng)民的主體積極性，讓耕地保護者得到實惠，使每一寸耕地都有人真心守護，唯有如此，我們才能為后代留下良田沃土，為中華民族的偉大復(fù)興筑牢根基。
